Este trabajo lo dividimos en cuatro bloques, una
breve introducción, un preámbulo histórico, actualidad del federalismo y por
ultima una critica constructiva.
La evolución histórica de la organización del Estado
Mexicano, implica un minucioso análisis sobre el tema, específicamente sobre la
aceptación y adaptación del Federalismo
en nuestro sistema de administración pública. En ese sentido, no existe un
Estado que no haya sufrido modificaciones en su forma de organización
originaria, ya que los constantes cambios económicos, políticos y sociales de
cada país, aunado a las diversas ideologías de los grupos en el poder, originan
cambios sustanciales en la organización administrativa, los cuales en muchas de
las ocasiones sirven para modernizar al Estado; ya que si un Estado conserva
una administración tradicional, sus
ciudadanos demandarían una desatención de los problemas sociales.
El modelo federalista está integrado
por entidades que son soberanas e
independientes en decisiones políticas, financieras y administrativas, que se
unen mediante un pacto o convenio para formar una entidad
mayor. Este modelo combina dos soberanías y hace coexistir dos gobiernos.
El federalismo se puede presentar en tres formas
entre los diferentes órdenes de gobierno, a saber: tripartita, dual y
jerárquico.
En el caso del federalismo jerárquico,
los municipios se encuentran
en los gobiernos estatales y al federal; federalismo dual, en este caso el municipio se subordina al gobierno estatal y existe un grado de cierta autonomía de las
entidades respecto a la
Federación. En el federalismo tripartita cada orden de
gobierno tiene autonomía respecto a los otros dos, pero para problemas en común requieren de
negociación y cooperación entre los tres niveles.
PREÁMBULO
HISTÓRICO EN MEXICO
En principio debemos señalar o definir lo que se
conoce como Federalismo. De acuerdo con el significado etimológico Federalismo
proviene del vocablo latino foedus o
federare, que significa unión, alianza, pacto, acuerdo; por lo que dicho
término hace alusión a que un Estado Federal, será aquel en el que se hallan
reunidos varios gobiernos independientes de ciertas funciones de la soberanía y
dependientes de uno general, los cuales participan en un pacto que se sustenta
en la Constitución.
Ahora bien, el Federalismo angloamericano tiene su primera aparición en los Estados
Unidos de Norteamérica, cuando derivado de la independencia de los ingleses,
las trece colonias –que contaban con independencia la una de la otra se ven en
la imperiosa necesidad de establecer una forma de organización política o pacto
jurídico político que les permitiera en ciertos casos, enfrentar invasiones
extranjeras, sin perder la soberanía de cada una de ellas.
Desde que se
expidió el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana
y la primera Constitución del país en 1824, se estableció al país como una
república democrática y federal.
Aunque el origen del federalismo en el país no está
muy claro, existen dos teorías sobre su
inicio. La primera surge de la influencia de los Estados Unidos en los países de América, ya que fue
la primera nación del continente en obtener su independencia y conformarse en
un país federalista.
La segunda teoría se
da con las diputaciones heredadas de las provincias creadas a raíz de la
Constitución
de Cádiz en 1812, que
formaron los primeros autogobiernos que más tarde serían los Estado de la Federación. Miguel
Ramos Arizpe diputado por Coahuila en las Cortes de Cádiz
es denominado el padre del
Federalismo, pues es quien exigió la descentralización del gobierno Virreinal
en las provincias Novohispanas.
Si el sistema federal vigente entre 1824 y 1836 falló
como forma de organización política, el centralismo no tuvo mejor suerte. El
caos prosiguió y la guerra entre México y Estados Unidos, con un saldo de la perdida de la mitad,
En la constitución de 1857 nuevamente se reincorpora
el sistema federal y se menciona que las facultades que no se encontraran
previstos para la federación pasarían al dominio de los Estados. Lamentablemente también en este
tiempo la práctica del federalismo no dio buenos resultados, destacándose la
ineficiencia del gobierno central, a pesar de las diversas acciones para su
fortalecimiento promovido por Benito Juárez y Sebastián Lerdo de Tejada para conseguir la unificación y el orden del
territorio nacional. Bajo el mismo tenor pero con mayor rigidez y
eficiencia transcurrió la época del porfiriato, donde prevalecieron
los compromisos, los tratados
políticos y personajes fuertes en los
Estados, como gobernadores que lograron la permanencia del general Díaz en el
poder, para posteriormente buscar la sumisión de las entidades y sus
gobernadores a su gobierno presidencial.
Para la Constitución de 1917, nuevamente se ratificó el
sistema federal y municipal en esta carta magna, pero en la práctica se seguía
desarrollando el sistema centralista que se acentuó de manera clara con el
surgimiento y desarrollo del presidencialismo combinado con la apremiante
necesidad de pacificar a las fuerzas revolucionarias y terminar con el poder de
los jefes revolucionarios en el país.
Pero desde la década de 1930
hasta los inicios de 1980, el presidencialismo centralizó: poder,
recursos, administración y política, en una sola persona y en una única
entidad, denominada cede de los
poderes de la Unión
que fue el Distrito Federal. Las cosas cambiaron a raíz de la reforma del
artículo 115 de la
Constitución
mexicana llevada a cabo en 1983, donde se establecen medidas políticas,
administrativas y económicas para implementar una descentralización, que
tendría un claro reflejo en una distribución del poder más efectiva entre los
partidos y que continuaría con la alternancia en el poder y elecciones más
competidas, pero no solamente en las elecciones se ve el reflejo de la
descentralización, sino también en la vida y fuerza del municipio.
ACTUALIDAD
Los fundamentos
Constitucionales del federalismo se encuentran en varios artículos. El
primero de ellos es el artículo 40 que establece que la nación debe constituirse en una república, federal y democrática. En el artículo
41 se menciona que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la
competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes
interiores. En el artículo 43 se establecen las entidades que componen a la Federación. En artículo
45 se determina que la sede de
los Poderes de la Unión y capital del país será el Distrito Federal y
el artículo 45 se establece la extensión y límites
territoriales de los estados que componen a la Federación.
En el artículo 115 se deja en claro que la
organización política de las entidades
serán republicanas, democráticas y populares,
y también se constituyen sus bases: territoriales, de organización,
política, administrativa y las libertades municipales.
En el artículo 124 se expresa que las facultades y
competencias de los funcionarios públicos que no son mencionadas por la
Constitución, representarán materia exclusiva de las
entidades y sólo ellas podrán establecerlas y ponerles límites. Por otro lado,
haciendo uso de su autonomía política, cada
Estado cuenta con su propia
Constitución y se establece
como su estatuto de gobierno,
aunque éstas se sujetan a la Constitución nacional
y bajo ninguna circunstancia podrá oponerse o mencionar cosas contrarias a las
previstas por la
Federación.
Como se ve,
los gobierno estatales puede incluir particularidades a su legislaciones
y adquirir la organización administrativa de acuerdo con sus características pero todo teniendo de
marco a la Constitución
de la nación. En materia judicial los jueces de las entidades se sujetaran la Constitución de la nación a pesar de las
controversias o disposiciones contrarias emitidas por las leyes o Constituciones
de los Estados.
El Federalismo hace posible la distribución de
competencias entre la Federación y los Estados sin obstaculizarse ni duplicar sus funciones,
todo en el mismo territorio.
La
Constitución confiere
a la Federación la capacidad de atender exclusivamente asuntos de interés común a todos los habitantes de los Estados, es
decir, de todos los mexicanos que incluye: asegurar las garantías individuales, buscar soluciones a las controversias entre los niveles de gobierno y
entre los poderes, la discusión y aprobación de las leyes federales,
garantizar la soberanía nacional, la
conducción de la política exterior, la
persecución de los delitos federales y la elaboración de papel moneda
Aunque formalmente nuestro país tiene una forma de
organización administrativa basada en el Sistema Federal, no cabe duda que es
un país con una estructura territorial de tipo federal, pero materialmente esta
lejano a tener un verdadero Federalismo, por lo que se dice que tenemos un
Federalismo solo en papel, Lo anterior,
en virtud de que el Federalismo mexicano se ha caracterizado por un alto grado
de centralización, hasta el punto que se da la paradoja de que siendo un Estado
formalmente Federal, nuestro sistema tiene problemas típicos de un Estado
unitario.
Se entiende que en la Federación hay
duplicidad orgánica, ya que al formar la unidad Federal, los Estados asumen en
forma voluntaria y racional limitaciones necesarias, pero hallan al mismo tiempo el fundamento constitucional
de su existencia. En ese sentido, no se puede negar que la mayoría de las
facultades que pudo haber reclamado el ámbito Estatal, por no estar en
principio expresamente atribuidas, se las arrogó en forma paulatina el Gobierno
Federal; no se debe desconocer que la excesiva regulación Federal de la vida
local, ha llevado a diversos conflictos por la sobreposición, y aun el
atropello de disposiciones que se toman desde el centro en perjuicio de las
autoridades regionales. Ahora bien, la organización del estado mexicano; por lo que compete al Sistema Federal, se ha
ido deteriorando a partir de 1917, principalmente por dos razones esenciales:
1) Una estrictamente jurídica: las numerosas reformas
del artículo 73 de la
Constitución (alrededor de cuarenta reformas) desde 1917,
aumentando una y otra vez las facultades del gobierno federal en detrimento de
los gobiernos locales, y el proceso de intensa centralización judicial que se
ha producido a través de las funciones de supertasación desempeñadas por los
tribunales federales por medio del amparo directo, que permiten revisar todas y
cada una de las sentencias dictadas por los tribunales locales de última
instancia. Y 2) otra de tipo económico: la falta de toda transferencia
financiera a los estados federados para el ejercicio de sus atribuciones.
En consecuencia de lo anterior, vemos como los
Estados tienen la necesidad de participar de las enormes atribuciones recaudatorias
con que cuenta la
Federación, de adherirse a convenios que limitan su propio
margen de acción tributaria, generan dependencia económica y menoscaban sus
facultades legislativas, que representan, al fin y al cabo, la misma soberanía.
Por lo tanto, se trata de un sistema de coordinación fiscal que les es impuesto
y en el que asumen un papel de franca subordinación.
En consecuencia podemos encontrar varias
características negativas que presenta
actualmente el Sistema Federal, como es una concentración de facultades y
recursos del Gobierno Federal aunado a una inadecuada distribución de
competencias y la imposición central de políticas recaudatorias y aplicación de
recursos sin autonomía de los Estados ni de los Municipios, hacen que el
Sistema Federal adopte un tinte de centralismo.
Por otro lado, el abuso de los Ejecutivos tanto
Federal como Estatal, en la reforma constitucional, el ejercicio exacerbado del
poder en los órganos de autoridad ejecutiva y la insuficiente responsabilidad
política y social del Presidente frente a los Estado, refleja un
presidencialismo total.
Aunado a lo anterior, actualmente contamos con
problemas de corrupción, deficiencia del marco jurídico, inoperancia en el
sistema de división de poderes y deficiencia del sistema de participación
democrática entre muchos otros. Por ello, nuestro Federalismo debe renovarse,
debe traducirse en el ejercicio pleno de la soberanía Estatal, y de la libertad
de los Municipios; en un Federalismo que
sustente una nueva distribución de recursos, responsabilidades, atribuciones y
capacidad de decisión.
En ese sentido, se deben abarcar temas fundamentales
como la descentralización de funciones o la fragmentación del poder, la
repartición de competencias o el equilibrio de los recursos financieros, la
autonomía de las estructuras organizativas o la composición de autoridades
locales y la modernidad administrativa entre otros, deben de ser tomados en
consideración, para lograr una efectiva descentralización a favor de las
Entidades Federativas y de los Municipios, para que de esta manera sean
coordinados e independientes. De esta manera una propuesta de división de
atribuciones, consistiría en enumerar las atribuciones de los Estados, haciendo
que recaigan en el poder central todas las no comprendidas en la enumeración;
cambiando la forma tradicional que actualmente es utilizada, la cual opera a la
inversa.
Por otro lado, otro aspecto importante es el de la
recaudación fiscal. Sabemos que la Federación es la que
cuenta con el porcentaje de retención más alto, dejando a los Estado y
Municipios con una capacidad limitada. Aunado a lo anterior y como ya se había
comentado, nos enfrentamos a que los
recursos que la Federación
otorga al Estado y a los Municipios van etiquetados para una finalidad específica,
coartando la decisión por parte de estos, de invertirlos libremente en lo que a
su parecer sean sus necesidades primordiales.
En tal sentido, el Federalismo económico, deberá de
contemplar dicha situación, y permitir a los Gobiernos Estatales y Municipales,
decidir sobre su aplicación de los recursos recibidos. Ahora bien, dicha situación no es fácil de
lograr, sin embargo se tiene confianza de que el Federalismo económico comience
a aparecer.
Uno de los primeros avances para perfeccionar el Federalismo
fiscal, consiste en establecer una estrategia de transformación fiscal bajo las
siguientes Premisas: a) Contribución a solventar las necesidades financieras
que actualmente enfrentas Estados y Municipios, b) Sofisticar las fuentes
locales de ingreso c) Seguir con el proceso de la descentralización
administrativa y d) Creación de una
coordinación hacendaría entre Entidades y Federación.
En los cambios al Sistema Federal, es necesario tener
en cuenta una mayor participación ciudadana en los deberes del Gobierno, así se
hace necesario ampliar la participación y cultura política en la vida nacional.
Por ello, es importante fomentar e inculcar la cultura política desde la
educación básica hasta las escuelas de nivel superior, para fomentar que los
ciudadanos exijan a los gobernantes que
ellos no están para servir al gobierno sino al pueblo y a la sociedad en
general.
Otro aspecto importante que quiero destacar es el
fortalecimiento al Municipio. Si como hemos analizado, el Federalismo ha
encontrado serios obstáculos para el desarrollo de los Estados, el caso ha sido
mas crítico para los Municipios, al brindarle recursos hacendarlos raquíticos
aunado a la ausencia de definición de
sus fuentes de ingresos así como la confusión de sus facultades para reglamentar
la vida municipal, originaron su debilitamiento. Por ello, el nuevo federalismo
deberá impulsar la descentralización política, económica, social y cultural
hacia los municipios, para impedir que queden rezagados De esta manera se
deberá poner especial atención en ellos, y comenzar con un desarrollo
fehaciente.
Por último, quiero mencionar que si actualmente la Federación tiene
facultades y los Estados también, solo cabria llegar a una verdadera
coordinación, pero no de la forma que hasta hoy se ha desarrollado, la cual es
de manera desventajosa, sino de un trato auténtico que garantice la igualdad. No
se puede hablar de Federalismo comos se vive en México, y cada vez con las
nuevas reformas estructurales nos alejamos mas de la aplicabilidad de este concepto,
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