El Federalismo Alemán

Por Daniel Vazquez

Alemania es, según el artículo 20 de su ley fundamental una república, democrática, estado de derecho, estado social, estado federal. Su orden político y económico se basa en la Constitución de 1949 o la ya mencionada Ley Fundamental (Grundgesetz). El poder legislativo nacional se conforma por el Bundestag (cámara baja o Asamblea Federal), cuyos miembros son elegidos cada cuatro años por sufragio universal, y el Bundesrat (cámara alta o Consejo Federal), que se compone de 69 representantes de los 16 Estados federados (länder). Cabe señalar que la Alemania Occidental se convirtió en 1949 en la República Federal de Alemania, y se componía de 11 Länder. Al término de la Segunda Guerra Mundial, Alemania quedó dividida en la “República Federal” (Alemania Occidental) y la “República Democrática” (Alemania Oriental). El muro de Berlín, símbolo de la división, cayó en 1989 y, un año después, Alemania se reunificó (1990) por lo que se adhieren 5 Länder  más, dando un total de 16 estados que prevalecen en la actualidad.

Una característica notable de la federación alemana es la estrecha relación entre los gobiernos federal y estatal El gobierno federal ostenta la titularidad de un importante número de competencias legislativas básicas, exclusivas y concurrentes, pero los Estados tiene por mandato constitucional la responsabilidad de ejecutar y administrar una buena parte de estas leyes.

Una diferencia significativa que afecta a la federación alemana es que los gobiernos de los estados o Länder se implican de un forma más directa en el proceso de toma de decisiones del gobierno federal a través de la presencia de sus respectivos primero ministros u otros miembros de los gabinetes en la segunda Cámara Federal o Busdesrat, el cual posee un derecho de veto sobre la totalidad de la legislación federal que afecte a los Länder ( aproximadamente 60  de las 100 legislaciones entran dentro de esta categoría).

Todas estas características del federalismo alemán estaban contempladas desde un principio en la Ley Fundamental. Su realización plena dependió sin embargo de la presencia de tradiciones anticonflictivas o consensualistas de la cultura política alemana, concordantes con la esencia misma del tipo de federalismo.

El Bundesrat

A diferencia del senado de México o de los Estados Unidos, los representantes no son electos por el pueblo, sino que son representantes de los gobiernos. Cada gobierno de Estado nombra a sus representantes, y el número de votos depende de la población del Estado. Todas las leyes que no sean sobre materias exclusivasd de la Federación tienen que ser tratadas en el Consejo Federal.

Cuando Una ley afecta los intereses esenciales de los Estados necesita aprobación del Bundesrat ó Consejo Federal, esta aprobación es obligatoria para todas las reformas constitucionales. Se podría entonces decir que el Bundesrat es un órgano de control que vigila si se cumplen los intereses de los Estados, por lo que es muy esencial su participación en la toma de decisiones de Alemania.

El Bundesrat puede oponerse a la aprobación de una ley, pero el Parlamento ó Bundestag puede sacarla adelante mediante una nueva votación. El Busdesrat también tiene derecho a presentar iniciativas de ley, además es el primero en recibir iniciativas de ley del gobierno.

La votación no corresponde a interese de los partidos sino de los estados, es por eso que se declara que el Consejo Federal asegura un equilibrio entre la Federación y los Estados.

La Constitución ha graduado las facultades legislativas de la Federación. Determinadas materias deben ser reglamentadas en forma unitaria en interés del Estado nacional por la Federación, mediante la legislación exclusiva que atiende asuntos exteriores, defensa, aduanas, sistema monetario, cuestiones ciudadanas, etc. En un gran número de materias, la Constitución le ha concedido una prerrogativa a la Federación, los Estados pueden promulgar leyes siempre y cuando la federación no haga uso de sus facultadeslegislativas.

De esta forma nos podemos dar cuenta que el Bundesrat, al ser un órgano elegido por los parlamentos de los estados, es un pieza clave y se presenta como un institución clave en el engranaje de las relaciones federales dentro de la función de la federación alemana.

El interés de la federación alemana redunda en el modo en el que se desarrollan las relaciones entre el gobierno federal y estatal, y también en la forma mediante la que el Bundesrat sirve como eje institucional de dichas relaciones.

Respecto a la cooperación entre los Estados miembros podemos decir que en una perspectiva histórica, se puede considerar que la cooperación entre lo estados miembros procedió a la fundación de la Federación. Se inició como instrumento para mantener la unidad de Alemania en tiempo de su desmantelación como Estado independiente e integrado.

Evolución del Federalismo Alemán

La evolución del federalismo alemán ha sido muy influida por el contexro cambiante de los años sesenta. A mitad del decenio, la República Federal entró en su primera crisis económica que llevó a una crisis de la coalición burguesa entre democracristianos y liberales, que a su vez abrió el camino hacia la formación de una gran coalición entre la democracia cristiana y el Partido Socialdemócrata.

Las competencias legislativa compartida, la gran unión de ingresos fiscales, las tareas comunes y la legislación marco fueron los acuerdos e instrumentos para alterar el federalismo original de Alemania dándole su fisonomía peculiar actual. Se caracteriza por una mayor intensidad de la interdependencia entre los diferentes niveles de organización del Estado. Por un lado, los estado miembros perdieron competencias exclusivas, recompensadas sin embargo por la mayor posibilidad de influir en la toma de decisiones a nivel de la Federación a través del Consejo Federal, cuyo peso en el sistema político alemán aumentó considerablemente.

La Crítica al desarrollo del federalismo alemán se centró, en primer lugar, justamente en la transferencia de competencias hacia la Federación. En segundo lugar, en la necesidad de un altísimo grado de cooperación entre los poderes ejecutivos, es decir, en la pérdida de influencia de los parlamentos de los estados miembros. En tercer lugar, en el debilitamiento de la responsabilidad o accountability, que se diluye en un proceso consesual de toma de decisiones en el que participan dos niveles. Con base justamente en estas características se acuño la denominación politológica “sistema o federalismo de decisiones conjuntas”.

Todo esto derivó en una agudización del modelo de federalismo cooperativo de tendencia unitario-cooperativa, que a raíz de sus efectos y en medio de un contexto cambiante condujo a una siempre mayor crítica, que se articuló especialmente frente a otro concepto que buscaba asimismo caracterizar el federalismo alemán: el federalismo ejecutivo.

El federalismo ejecutivo, tipológicamente hablando, se percibe como distinto del federalismo cooperativo, pues el concepto se refiere sólo a dos aspectos: primero la cooperación vertical entre los niveles del sistema federal y segundo se refiere a la cooperación federal que se realiza dentro de la cámara federal, el Consejo Federal. Dentro de los límites se ostentan tres características:

Primero, el entretejido funcional de las competencias entre los diferentes niveles del sistema federal de modo que la legislación que corresponde a las entidades descentralizadas, a los estados miembros, se constituye como tareas de la cooperación federal.

Segundo, el Consejo Federal como núcleo institucional del sistema federal, en el cual se desarrolla la cooperación federal. Esta cámara está compuesta por lo gobierno de los estado miembros y sus funcionarios y no por sus parlamentos, ni tampoco por medio de elecciones directas.

Tercero, el método consensual de la forma de toma de decisiones, por el cual se prioriza la creación de soluciones consensuales en la cuales se incluye a la mayor parte posible si no a todos los estados miembros a ventajas cortoplacistas o partidistas.

Los tres elementos del federalismo ejecutivo dependen mutuamente. Este tipo de federalismo se da, sobre todo cuando existe un alto grado de decisiones conjuntas. Este sistema de decisiones esta garantizado constitucional y político-institucionalmente entre los dos niveles del sistema político, participando los estados miembros y sus gobiernos en los procesos de decisión del país en su conjunto (federalismo participativo).

La crítica al modelo alemán tuvo repercusión. Desde hace alrededor de veinte años se debate la reforma del federalismo de Alemania. Entre 1983 y 2003 fueron en todal 13 las comisiones, formadas por los parlamentos de los estados miembros, de grupos parlamentarios u otros gremios que se dedicaron a su estudio. Las propuestas ha sido diversas y de alcance variado, sin embargo, prácticamente ninguna pudo realizarse. En términos generales, las distintas alternativas pueden resumirse en tres. Dos de las cuales, de menor alcance, aunque asimismo difícil de concordar, se refieren al Consejo Federal en su relación con la competencia partidista. La tercera, más sustancial al modelo del federalismo, introduciendo al modelo cooperativo elementos del modelo dualista. Esto sería un salto enorme, difícil de imaginarse ante la incógnita de quiénes serán los ganadores y quiénes los perdedores en términos partidarios, aunque Alemania podría ser la gran victoriosa.